การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถือเป็นนโยบายเรือธงของพรรคเพื่อไทยและเป็นนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล เศรษฐา ทวีสิน แต่หลังการแถลงนโยบายไปกว่า 6 เดือน เส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กลับยังไม่มีความคืบหน้า เสมือนเดินวนอยู่ในเขาวงกต เนื่องจากรัฐบาลและสภายังไม่มีข้อสรุปว่า การจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องทำประชามติทั้งหมดกี่ครั้งและคำถามที่จะใช้ในการนำประชามติแต่ละครั้งจะเป็นอย่างไร
โดย ‘ธง’ ของคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติเพื่อแก้ไขปัญหาความเห็นที่แตกต่างในเรื่องรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่นำโดย ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ คือ ทำประชามติ 3 ครั้ง ซึ่งคำถามประชามติครั้งแรกคือ
“ท่านเห็นชอบหรือไม่ให้มีการทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยไม่แก้ไข หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์”
ในขณะที่ กลุ่มประชาชนร่างรัฐธรรมนูญ หรือ Con for All เห็นว่า การทำประชามติเพียง 2 ครั้ง ก็เพียงพอตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ แต่หากมีการทำประชามติถึง 3 ครั้ง คำถามประชามติครั้งแรก ควรเป็นคำถามที่รองรับหลักการเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับและการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด หรืออย่างน้อยที่สุด คำถามประชามติควรเป็นคำถามที่เปิดกว้างไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ไม่มีข้อจำกัดหรือเงื่อนไขผูกมัดพิเศษ
เพื่อหาข้อยุติดังกล่าว ทางพรรคเพื่อไทย นำโดย ชูศักดิ์ ศิรินิล รองหัวหน้าพรรค พยายามหาข้อยุติด้วยเตรียมเสนอญัตติด่วนต่อประธานรัฐสภาให้ส่งเรื่องไปที่ศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดว่า จะต้องทำประชามติทั้งหมดกี่ครั้ง เนื่องจากพรรคเพื่อไทยเห็นว่า ควรทำประชามติเพียง 2 ครั้ง ดังนั้น เส้นทางการร่างรัฐธรรมนูญใหม่จึงต้องรอศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยชี้ขาดเสียก่อน การร่างรัฐธรรมนูญใหม่จึงจะเดินหน้าได้
หรือหากสุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจน หนทางที่จะนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญใหม่จะถูกโยนกลับมาที่รัฐสภาอีกครั้ง ซึ่งขึ้นอยู่กับบรรดาสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ว่าจะยินยอมให้ความเห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตั้งแต่ในวาระหนึ่งหรือไม่
ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 256 กำหนดให้การแก้ไขในหมวด 15 หรือหมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จะต้องทำประชามติภายหลังรัฐสภาให้ความเห็นชอบกับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสาม กล่าวคือ หากจะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี 2560 จะต้องทำประชามติอย่างน้อย 1 ครั้ง
แต่เนื่องจากในปี 2564 ในระหว่างที่มีการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในหมวดที่ 15 ซึ่งมีสาระสำคัญว่าให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทางสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) จากพรรคพลังประชารัฐและ สว.แต่งตั้ง ได้ยื่นศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยอำนาจของรัฐสภาในการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงทำให้เกิดข้อถกเถียงว่า จะต้องทำประชามติกี่ครั้ง
โดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ระบุว่า
“...หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่า สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้ว ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่า เห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการให้ประชาชนพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่…”
จะเห็นได้ว่า ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญระบุให้ต้องทำประชามติ ‘อย่างน้อย 2 ครั้ง’ แต่ไม่มีการระบุว่าจะต้องทำประชามติตอนไหนบ้าง ด้วยเหตุนี้ จึงมีการตีความจากบรรดา สส.พรรคพลังประชารัฐ และ สว. ว่า จะต้องทำประชามติถึง 3 ครั้ง คือ
1. ทำประชามติก่อนรัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่ง
2. ทำประชามติหลังรัฐสภาเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสาม
3. ทำประชามติหลังมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่
ต่อมาในปี 2566 พรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกลมีความเห็นตรงกันว่า ควรมีการทำประชามติจำนวน 3 ครั้ง เพื่อเป็นการปลดล็อกการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งต้องอาศัยเสียงของ สว.สนับสนุนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของ สว.เท่าที่มีอยู่ ดังนั้น หากไม่มีการทำประชามติก่อนเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่สภาฯ บรรดา สว.อาจจะไม่ยอมยกมือเห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่
ทั้งนี้ ตลอดระยะเวลาเกือบ 10 เดือน นับตั้งแต่มีการเลือกตั้งในวันที่ 14 พฤษภาคม 2566 มีการนำเสนอสูตรประชามติร่างรัฐธรรมนูญ รวมกันอย่างน้อย 4 สูตร แบ่งออกเป็นของภาคประชาชน ฝ่ายค้าน รัฐบาล และพรรคเพื่อไทย ดังนี้
ได้แก่
ภูมิธรรม เวชยชัย
ได้แก่
ได้แก่
สำหรับการทำประชามติก่อนรัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่ง ภาคประชาชนเห็นว่า จะทำหรือไม่ทำก็ได้ จึงเรียกประชามติครั้งดังกล่าวว่า ‘ประชามติครั้งที่ศูนย์’ และถ้าหากมีประชามติครั้งดังกล่าว ให้ใช้คำถามว่า
อย่างไรก็ดี การทำประชามติถึง 3 ครั้ง นับเป็นความท้าทายครั้งใหญ่ต่อการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ดังนั้น ทางพรรคเพื่อไทยจึงยื่นร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. ... ซึ่งมีสาระสำคัญคือการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่โดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้ง เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา เพื่อข้ามการทำประชามติครั้งที่หนึ่งตามการตีความของบรรดา สว. และลดจำนวนการทำประชามติให้เหลือเพียง 2 ครั้ง โดยมีรายละเอียดดังนี้
ชูศักดิ์ ศิรินิล
ได้แก่
ภายหลังการยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคเพื่อไทย ประธานรัฐสภามีคำสั่งไม่บรรจุร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาเพราะเกรงว่าจะขัดกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ พรรคเพื่อไทยจึงเสนอญัตติด่วนต่อประธานรัฐสภาให้ส่งเรื่องไปที่ศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยชี้ขาดว่า เพื่อจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องทำประชามติทั้งหมดกี่ครั้ง
จะเห็นได้ว่า เส้นทางไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญใหม่แม้จะมีหลายสูตร แต่ยังไม่มีความชัดเจนว่าจะเป็นสูตรไหน และผู้ที่จะตอบคำถามว่า เส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องผ่านการทำประชามติกี่ครั้งอาจจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ
แต่หากศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจน หนทางที่จะนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญใหม่จะถูกโยนกลับมาที่รัฐสภาอีกครั้ง ซึ่งขึ้นอยู่กับว่า บรรดา สว.ชุดปัจจุบัน ที่กำลังจะหมดวาระในเดือนพฤษภาคมนี้ หรือ สว.ชุดใหม่ ที่มาจากการเลือกกันเองโดยกลุ่มอาชีพ จะยินยอมให้ความเห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่
นอกจากประเด็นเรื่องของจำนวนการทำประชามติ สิ่งที่สำคัญไม่แพ้กันคือ ‘คำถามประชามติ’ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นสูตรการทำประชามติ 3 ครั้ง การทำประชามติครั้งแรก (หรือประชามติครั้งที่ศูนย์ของภาคประชาชน) จะเป็นกระดุมเม็ดสำคัญที่ส่งผลต่อกระบวนการหรือกรอบการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
หากดูจากคำถามประชามติที่ถูกเสนอมาโดยฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และภาคประชาชน จะพบว่า หนึ่งในจุดตัดสำคัญของการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ คือ อำนาจของ ส.ส.ร. ว่าจะมีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ หรือมีอำนาจการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ห้ามแก้ไขในหมวดที่ 1 บททั่วไป และหมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์ ซึ่งฝ่ายรัฐบาลเห็นว่า ควรมีการยกเว้นไม่แก้ไขในบางหมวดบางมาตรา
ภูมิธรรม เวชยชัย ประธานคณะกรรมการศึกษาแนวทางการทำประชามติ เคยชี้แจงในสภาฯ ว่า การไม่แก้ไขในหมวดที่ 1 และ 2 เป็นนโยบายของพรรคเพื่อไทยและนโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภา โดยเห็นว่า ประเด็นดังกล่าวเป็นความไม่สบายใจของคนส่วนใหญ่ หากไม่วางเงื่อนไขดังกล่าวไว้ กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นจะเดินหน้าต่อไปไม่ได้
“เรื่องนี้มันเป็นความไม่สบายใจของคนส่วนใหญ่ของประเทศ แล้วมาคิดกันว่าจะทำให้รัฐธรรมนูญนี้เป็นประชาธิปไตยได้อย่างไร ทำอย่างไรให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมและมีอำนาจให้มาก อย่าไปหมกมุ่นกับประเด็นเดียว” ภูมิธรรมกล่าว
ด้าน พริษฐ์ วัชรสินธุ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล กล่าวถึงประเด็นนี้ว่า การกำหนดเงื่อนไขไม่ให้มีการแก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นความกังวลโดยไม่จำเป็น เพราะรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ในมาตรา 255 ระบุอย่างชัดเจนว่า การเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐหรือระบอบการปกครองไม่สามารถกระทำได้ และที่ผ่านมาก็มีการแก้ไขในหมวดดังกล่าวมาตลอดที่มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่
นอกจากนี้ การกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวยังสร้างปัญหาในเชิงกฎหมาย เนื่องจากเนื้อหาของรัฐธรรมนูญในแต่ละหมวดมีความสัมพันธ์กัน การยกร่างเกือบทุกหมวดโดยล็อกไม่ให้แก้ไขข้อความใดๆ เลยใน 2 หมวดอาจนำไปสู่ปัญหาเชิงปฏิบัติในการเขียนกฎหมายได้ เช่น หากสมมติในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีการยกเลิกการมีอยู่ของวุฒิสภา มาตรา 12 ในหมวด 2 ที่ปัจจุบันเขียนว่า “องคมนตรีต้องไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่น…” ก็ควรจะมีการตัดคำว่า ‘สมาชิกวุฒิสภา’ ออกเพื่อให้สอดคล้องกับหมวดอื่นของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่การแก้ข้อความลักษณะนี้จะทำไม่ได้หากมีการล็อกเนื้อหาในหมวด 1 และหมวด 2 ไว้
ด้านภาคประชาชน หรือ Con for All เห็นว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับเป็น ‘ความปกติ’ ของการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ และเมื่อกำหนดให้มี ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้ง ก็ควรจะยกอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างเต็มที่ให้กับ ส.ส.ร. เพื่อยืนยันถึงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญว่าเป็นของประชาชน การไปกำหนดเงื่อนไขพิเศษกลับจะยิ่งส่งผลให้เกิดความขัดแย้ง และทำให้รัฐธรรมนูญใหม่ไม่สะท้อนฉันทามติร่วมของผู้คนในสังคม
นอกจากนี้ การนำเงื่อนไขห้ามแก้ไขในหมวดที่ 1 บททั่วไป และหมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์ ไปใส่ไว้ในคำถามประชามติ จะยิ่งเพิ่มความสับสน และทำให้เสียงของประชาชนถูกบิดเบือน เนื่องจากหากประชาชนเห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ไม่เห็นด้วยกับการห้ามแก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 พวกเขาจะเลือกไม่ได้ เพราะหากลงว่าไม่เห็นชอบ ก็เท่ากับว่าคะแนนของเขาจะถูกรวมกับฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือหากลงว่าเห็นชอบ ก็เท่ากับว่าเขาถูกมัดมือชกเห็นด้วยกับเงื่อนไขห้ามแก้หมวด 1 และหมวด 2 ไปโดยปริยาย ซึ่งความเห็นต่างนี้จะส่งผลให้การทำประชามติไม่ประสบความสำเร็จจากกติกาประชามติที่ต้องใช้เสียงข้างมากถึงสองชั้น
อย่างไรก็ดี ทางกลุ่ม Con for All มีข้อเสนอว่า หากจะมีการทำประชามติครั้งที่ศูนย์ ครม. ควรทบทวนการตั้งคำถามประชามติที่คณะกรรมการศึกษาแนวทางการทำประชามติฯ เสนอ และควรใช้คำถามประชามติที่เปิดกว้าง ชัดเจน ต่อการสร้างฉันทามติว่า ทุกฝ่ายเห็นชอบกับการเดินหน้าสู่รัฐธรรมนูญใหม่ร่วมกัน
ยกตัวอย่าง เช่น คำถามว่า ท่านเห็นด้วยหรือไม่กับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งคำถามนี้เป็นคำถามที่เรียบง่าย มีประเด็นต้องตัดสินใจเพียงประเด็นเดียว และจะทำให้เกิดฉันทามติต่อการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้ในที่สุด
© ไทยนิวส์เอ็กซ์เพรส
