การเยือนทำเนียบรัฐบาลของ ปดิพัทธ์ สันติภาดา รองประธานสภาผู้แทนราษฎร คนที่หนึ่ง เพื่อติดตามทวงถามความคืบหน้าร่างกฎหมายอย่างน้อย 35 ฉบับ ที่อยู่ระหว่างรอนายกรัฐมนตรีให้คำรับรองเนื่องจากเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินนั้น นับว่าเป็นปรากฏการณ์ใหม่ทางการเมืองที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน
แม้การกระทำดังกล่าวจะถูกถกเถียงว่า ‘ผิดมารยาททางการเมือง’ แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า ความล่าช้าในกระบวนการออกกฎหมาย ก็นับว่าเป็นปัญหาใหญ่ของกระบวนการนิติบัญญัติจริงๆ และหนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทำให้การออกกฎหมายเป็นไปอย่างล่าช้า คือ นายกรัฐมนตรีไม่ให้คำรับรองกฎหมาย จนกลายเป็นที่มาของคำว่า ‘ดองกฎหมาย’ และ ‘ปัดตกกฎหมาย’
แม้เจตนารมณ์ของการให้อำนาจนายกรัฐมนตรีให้คำรับรองกฎหมายเกี่ยวกับการเงินก่อนจะบรรจุเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ จะเป็นไปเพื่อให้รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารเตรียมความพร้อมในการจัดสรรงบประมาณเพื่อรองรับกฎหมายจากฝ่ายนิติบัญญัติ แต่หากย้อนกลับไปในอดีตจะพบว่า อำนาจนี้กลายเป็น ‘เทคนิคทางกฎหมาย’ หรือเป็นเครื่องมือของรัฐบาล ในการชะลอ ยับยั้งกฎหมายไปในตัวด้วย
อำนาจในการให้คำรับรองกฎหมายของนายกรัฐมนตรีถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 133 วรรคสอง โดยมีสาระสำคัญว่า ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างกฎหมายที่ถูกเสนอเข้าสู่สภาฯ โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) หรือผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 10,000 คน หากว่าร่างที่ถูกเสนอนั้นเป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน จะเสนอได้ก็ต่อเมื่อได้คำรับรองจากนายกรัฐมนตรี
จากบทบัญญัติข้างต้น จะพบว่า มีนิยามคำว่ากฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินค่อนข้างกว้าง ด้วยเหตุนี้จึงทำให้ร่างกฎหมายใดก็ตามที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้งบประมาณแผ่นดิน ภาษีอากร รายได้ของรัฐ เป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินที่นายกรัฐมนตรีต้องให้คำรับรองก่อนเสมอ
ทั้งนี้ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 134 ได้กำหนดกลไกในการชี้ขาดว่ากฎหมายใดเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินเอาไว้ โดยให้เป็นอํานาจของที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทุกคณะเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด
แต่ในทางปฏิบัติตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ปี 2562 ข้อที่ 113 จะให้ประธานสภาฯ เป็นวินิจฉัยเบื้องต้น หากประธานสภาฯ เห็นว่าเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน จะแจ้งให้ผู้ที่เสนอกฎหมายทราบ หากไม่คัดค้าน ประธานสภาฯ จะเสนอเรื่องไปให้นายกรัฐมนตรีพิจารณา แต่หากเห็นค้าน ก็ต้องให้ที่ประชุมระหว่างประธานสภาฯ และประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ทุกคณะ เป็นคนตัดสิน
เมื่อประธานสภาฯ ส่งให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้คำรับรอง ตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ปี 2562 กำหนดให้นายกรัฐมนตรีมีหน้าที่ในการแจ้งเหตุขัดข้องในการดำเนินการให้คำรับรองกฎหมายภายใน 30 วัน แต่ข้อบังคับการประชุมสภาฯ และรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้กำหนดกรอบเวลาในการที่นายกรัฐมนตรีจะต้องให้คำรับร้องไว้
หากย้อนไปดูที่มาของการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการให้คำรับรองกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ปรากฏครั้งแรกในข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร ปี 2476 ข้อ 19 โดยระบุว่า ถ้า สส.เป็นผู้เสนอกฎหมายให้ขึ้นหรือลด หรือเลิก หรือตั้งภาษีอากรขึ้นใหม่ ต้องให้นายกรัฐมนตรีรับรอง และต่อมาก็ปรากฏในรัฐธรรมนูญ ปี 2489 มาตรา 53 ซึ่งบัญญัติว่า ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินนั้น จะเสนอได้โดยคณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีรับรอง
หากย้อนกลับไปดูเจตนารมณ์ของมาตราดังกล่าว อาทิ ใน รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อปี 2491 พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ ในฐานะกรรมาธิการได้อภิปรายถึงหลักการเรื่องนี้ไว้ว่า
“หลักสำคัญเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินนั้นอยู่ที่ว่ารัฐบาล เป็นผู้คุมกระเป๋าเงินของประเทศ จึงจำเป็นอยู่เองที่จะทราบว่ากำลังของรัฐบาลในเรื่องการเงินที่จะบริหารราชการแผ่นดิน ฉะนั้น กฎหมายใดที่เกี่ยวกับการเงินนั้นแล้ว รัฐบาลจะต้องรู้เสียก่อน และถ้ากฎหมายผ่านไปแล้วว่ารัฐบาลมีกำลังเงินพอหรือไม่ที่จะบริหารราชการให้เป็นไปตามกฎหมายนั้นได้ โดยเหตุนั้นรัฐธรรมนูญ จึงพยายามที่ว่าจะเสนอได้ก็เฉพาะแต่รัฐบาลเท่านั้นสมาชิกเสนอไม่ได้”
แต่หลักการนี้ก็ยังมีคนที่เห็นแตกต่าง เนื่องจากเห็นว่า อำนาจในการให้คำรับรองกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินเป็นความซ้ำซ้อนในกระบวนการนิติบัญญัติ เนื่องจากกฎหมายจะต้องผ่านด้วยเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งประกอบไปด้วยฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน ดังนั้น หากรัฐบาลไม่เห็นด้วยกับกฎหมายดังกล่าว ก็สามารถที่จะลงมติไม่เห็นชอบได้ตั้งแต่การพิจารณากฎหมายในวาระที่หนึ่ง จึงไม่มีความจำเป็นจะต้องให้นายกรัฐมนตรีเป็นคนกลั่นกรองกฎหมายก่อนเข้าสู่สภาฯ อีกทั้งกฎหมายที่เกี่ยวกับงบประมาณก็ต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาฯ อีกด้วยเช่นกัน
อย่างไรก็ดี แม้ว่าอำนาจในการให้คำรับรองกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินของนายกรัฐมนตรีจะมีจุดตั้งต้นมาจากเจตนาที่ดีที่ต้องการให้เกิดการถ่วงดุลกันระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ แต่อำนาจดังกล่าวกลับถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในสมัยรัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เนื่องจากถูกมองว่าเป็น ‘เทคนิคทางกฎหมาย’ ของรัฐบาลในการชะลอหรือยับยั้งกฎหมาย โดยเฉพาะการเสนอกฎหมายจากพรรคฝ่ายค้าน
ข้อมูลจาก รายงานสรุปผลงานของสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 25 ระบุว่า มีร่างกฎหมายที่ถูกเสนอ อย่างน้อย 328 ฉบับ โดยมีร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยกับการเงินที่ ‘ถูกปัดตก’ หรือนายกรัฐมนตรีไม่ให้คำรับรอง จำนวน 82 ฉบับ และมีร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยกับการเงินที่ถูกดองหรืออยู่ระหว่างนายกรัฐมนตรีพิจารณาให้คำรับรอง จำนวน 45 ฉบับ ซึ่งจากจำนวนนี้พบว่า เป็นร่างกฎหมายที่ถูกเสนอจากพรรคฝ่ายค้าน จำนวน 45 ฉบับ และร่างกฎหมายที่ถูกเสนอจากภาคประชาชน จำนวน 21 ฉบับ
1. ปัดตกเพื่อล้มกฎหมายของคนอื่น หรือการไม่รับรองกฎหมายฉบับนั้นๆ และไม่ได้ให้คำรับรองหรือเสนอกฎหมายที่มีหลักการหรือสาระสำคัญใกล้เคียงกันขึ้นมาทดแทน ยกตัวอย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ.รับราชการทหาร หรือ พ.ร.บ.ยกเลิกการเกณฑ์ทหาร ที่ถูกเสนอโดยพรรคก้าวไกล (อนาคตใหม่) ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ ‘การปฏิรูปกองทัพ’ ด้วยการยกเลิกการบังคับเกณฑ์ทหาร และหันมาใช้ระบบสมัครใจ รวมถึงต้องยกระดับชีวิตของทหารเกณฑ์ด้วยการให้สวัสดิการและความก้าวหน้าในชีวิต ควบคู่ไปกับการปกป้องคุ้มครองทหารจากการฝึกที่ละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์รวมถึงการหาประโยชน์ส่วนตนของนายทหารระดับสูง
2. ปัดตกเพื่อเสนอกฎหมายตัวเองขึ้นมาแทน หรือไม่ให้คำรับรองแก่กฎหมายฉบับนั้นๆ แต่กลับเสนอกฎหมายที่มีหลักการหรือสาระสำคัญใกล้เคียงกันขึ้นมาทดแทน ยกตัวอย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ หรือ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ถูกเสนอโดยพรรคเพื่อไทย ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการดำเนินการออกเสียงประชามติในกรณีต่างๆ อาทิ การออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จะต้องทำภายใน 60 แต่ไม่เกิน 90 วัน นับแต่ประกาศกำหนดวันออกเสียงประชามติ และให้ใช้เกณฑ์เสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในการตัดสิน และต้องมีหลักประกันเรื่องเสรีภาพในการณรงค์ออกเสียงทั้งของประชาชน พรรคการเมือง องค์กรเอกชน และกลุ่มต่างๆ เป็นต้น
นอกจากนี้ ในสมัยรัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา พบว่า ร่างกฎหมายที่ถูกดองเป็นร่างกฎหมายที่ถูกเสนอจาก สส.พรรคฝ่ายค้านกว่าครึ่ง โดยกฎหมายที่ถูกดองนานที่สุด คือ ร่าง พ.ร.บ.วิธีพิจารณาคดีจราจร ที่ค้างอยู่ในการพิจารณาของนายกรัฐมนตรีนานถึง 1,301 วัน หรือประมาณ 3 ปี 7 เดือน 11 วัน หรือเทียบเท่ากับหนึ่งสมัยวาระการดำรงตำแหน่งของสภาผู้แทนราษฎร
นอกจากนี้ยังมีกฎหมายสำคัญที่ถูกเสนอพร้อมกันทั้งจาก สส.ฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และภาคประชาชน แต่นายกรัฐมนตรีไม่ให้คำรับรอง เช่น ร่างกฎหมายเกี่ยวกับอากาศสะอาด ร่างกฎหมายเกี่ยวกับเบี้ยผู้สูงอายุและบำนาญแห่งชาติ เป็นต้น
อย่างไรก็ดี ถ้าดูจากการพิจารณาให้คำรับรองกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินของรัฐบาล เศรษฐา ทวีสิน จนถึงวันที่ 4 มีนาคม 2567 จะพบว่า ยังไม่มีกฎหมายใดที่นายกรัฐมนตรีไม่ให้คำรับรอง แต่มีกฎหมายที่อยู่ระหว่างการรอคำรับรองของนายกฯ อย่างน้อย 31 ฉบับ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ถูกเสนอโดยพรรคฝ่ายค้าน อย่างน้อย 19 ฉบับ
© ไทยนิวส์เอ็กซ์เพรส
